深圳市国家税务局课题组
税收风险管理是现代税收管理的先进理念和国际通行做法，是完善我国税收管理体系、提高治理能力、实现税收现代化的有效举措。相较于澳大利亚、美国等国家，我国实行税收风险管理相对较晚。正因如此，在我国税收风险管理理论研究上，介绍国外理论经验的文献很多，而研究我国税收风险管理实践的较少。而在对我国税收风险管理实践进行研究的文献中，更多关注的是实践中的问题或某一特定方面，少有文献对实践进行归纳提升，提出基于我国税收风险管理实践基础上的规律性的理论框架。
深圳国税自2014年开始探索实施税收风险管理，目前已经初步形成了一套具有深圳特色、符合深圳实际、解决深圳问题的税收风险管理理论，并用这一理论指导税收风险管理工作，打造税收风险管理“防火墙”工程。在税收风险管理理论的指导下，深圳国税已经形成了立体化的风险管理体系，运转顺畅，成效显著。本文对深圳国税的税收风险管理理论进行系统介绍，力求为国内其他税务机关提供参考借鉴，在学术层面推进对税收风险管理的研究。
1
一、建立健全税收风险管理机制
（一）统筹论
统筹论，是指运用统筹管理的思想来设置风险管理机构层次，开展风险管理工作。统筹论的主要内容即由领导机构管理、统筹和协调各项工作，业务部门、风险分析部门和风险应对部门根据领导机构的统筹计划分层开展相应工作。领导机构的组织层次高于各业务部门、风险分析部门和风险应对部门。利用统筹论开展风险管理工作，可以将各部门职责明晰化，并协调好业务部门、风险分析部门及风险应对部门之间的关系，从而推进税收风险管理工作的长期稳定开展。
统筹论的重点在于“统筹”，深圳国税采取的是风险管理领导机构集中统筹各项风险管理工作，虚化风险分析部门的方式。风险分析部门虽然是风险管理的专门机构，但在行政级别上，与业务部门和风险应对部门处于同一层次，如果缺乏高一层级的机构来负责统筹管理，难免出现相互推诿、效率低下的问题。风险管理领导机构的设置，弱化了风险分析部门的行政属性，使得风险分析部门能够专职进行税收风险分析工作。
在开展风险管理工作时，领导机构负责各项风险工作的扎口管理，组织各部门制定年度目标规划，协调各部门工作关系，统筹管理目标规划、信息收集、指标建设、任务下发等各项工作。在领导机构的统筹之下，各部门各司其职：业务部门利用部门优势挖掘隐性风险，为风险管理工作提供各项业务支持；风险分析部门开展风险分析识别、模型建立、典型调查等工作；风险应对部门根据风险任务的性质类型和风险等级进行风险应对。从上至下，层层递进，既使各部门的职责明确化，又使得风险管理工作平稳有效地进行。
（二）系统论
一般意义上的系统论，指的是研究系统一般模式、结构和规律的学问，它研究各种系统的共同特征，用数学方法定量地描述其功能，寻求并确立适用于一切系统的原理、原则和数学模型，是具有逻辑和数学性质的一门科学。而本文所述的系统论，指的是在系统论一般原理的指导下，在全面把握税收征管规律的基础上，用定性和定量方法探求风险管理规律，从而实现整体风险与局部风险、内部因素与外部因素统筹考虑的系统性风险管理理论。
税收风险管理的系统论同样具有整体性、动态性和目的性三大基本特征。整体性体现在风险管理过程中需要整体把握风险管理流程，需要考虑内部风险与外部风险、事前事中与事后风险的有机统一；动态性体现在运用风险管理平台管控风险的过程中，可以依照风险程度的大小调整防控措施，达到风险程度与管控措施相匹配；目的性体现在系统把握风险管理的目标是做好立体化防控、遏制“虚开增值税发票”和“骗取出口退税”两大严重违法犯罪活动的蔓延。深圳国税在风险管理实践中融入系统理论，形成了具有深圳国税风险管理特色的立体化防控虚开体系和立体化防控骗税体系，外化于两个立体化防控“2311”工程（如图1所示）。“2311”工程，就是从纳税人端、税务人端两个维度出发，把握事前预防、事中管控、事后风控三个关键环节，完善和建立一个防外控内的监控平台，打造一个立体化风险防控体系。
（三）快反论
快反论即打造税收风险应对的“铁骑队”，快速处理已经十分明显的高风险问题，防止危害发生或损失扩大。快反论的制度依托是税收风险快速反应机制。在快速反应机制下，风险分析部门取得了风险管理领导机构的授权，在风险分析中发现情况紧急、风险特征明显、风险指向明确、风险发生可能性基本确定的具体事项时，在涉及的纳税人户数低于一定数量的情况下，可以由风险分析部门直接形成风险任务，推送至纳税人的主管税务机关组织应对，风险应对部门应在收到快速反应任务后在一定期限内完成应对反馈。
快速反应机制是对风险管理流程的补充和完善，为高效地处理紧急情况提供了方式方法。根据风险管理流程，从隐性风险到能够下发的风险任务，要经历一系列流程，并且风险任务由风险管理领导机构扎口管理。虽然这种模式能够保证准确率，但是在面临紧急任务时则会出现灵活性不够、效率不高的问题。快速反应机制减少审批环节，提高工作效率，特定户数以下的风险任务由风险分析部门直接下发，做好备案。为实现任务下发的精准高效，风险应对部门还应配备一名税收风险快速反应机制联络人，由该联络人接收快速反应任务，并确保及时反馈风险应对结果。应对过程中，如出现无法联系、不在注册地经营或拒不配合等异常情形的，则严格按照相关税收政策规定执行。风险分析部门人员也会跟踪快速反应任务的应对情况，及时反馈和处理应对结果。
（四）联动论
税收风险管理的联动论是指建立联动机制，使风险管理涉及到的部门能够加强协作，形成合理分工，实现优势互补，从而提高防范、抵御、化解税收风险的能力。统筹论解决的是深圳国税内部纵向层级的问题，而联动论解决的是外部横向合作的问题。
税收风险管理不仅涉及税务机关内部各部门，还可能涉及跨区域的税务机关。随着国地税合并的推进，税务机关能够掌握更多税收数据，实施全税种的风险管理，应对税收风险的能力将会大大提高。此外，纳税人从注册到注销不仅跟税务部门打交道，还会接受其他政府部门的管理和服务。税务机关与其他政府机关加强协作，不仅能够实现信息的交互，克服信息不对称造成的困难，还能够增强对纳税不遵从行为的震慑与打击力度。因此，联动机制主要是在深圳国税、市外税务机关以及深圳市政府部门之间建立税收风险管理的协作机制，而深圳国税与外部机构接洽的主体仍然是风险管理领导机构。
2
二、优化税收风险管理流程
（一）显隐性风险论
显隐性风险论，是指税收风险从产生到发现是一个由隐性风险转变为显性风险的过程，显性风险和隐性风险的界定取决于税务机关的发现与否。显隐性风险论是深圳国税优化税收风险管理流程的基础。
1. 隐性风险。隐性风险，指的是纳税人利用税收制度的漏洞，作出不遵从行为，造成的未被税务机关发现的税收风险。隐性风险是由于纳税人的低遵从度和税收制度的不确定性造成的。
2. 显性风险。显性风险，指的是已被税务机关发现的税收风险。显性风险是税收风险管理工作的对象，业务部门将显性风险提供给风险分析部门，由分析部门展开对风险点的分析识别，进行一系列风险管理工作。
3. 隐性风险向显性风险的转变。隐性风险通过税务机关风险验证后转变为显性风险。促使风险由隐性向显性转变，是开展风险管理工作的起点，起着关键性作用。业务部门分析研究税收制度漏洞，及时察觉纳税人的不遵从行为，促使隐性风险转变为显性风险。
（二）四因素论
四因素论是关于如何对税收风险等级科学排序的理论。等级排序是税收风险管理流程中的重要环节，是指在风险分析识别的基础上，按风险评分体系判定的风险分值，确定风险等级以及后续采取何种风险应对方式的过程。资源的有限性决定了税务机关必须对税收风险进行等级排序。对于那些会对组织目标产生严重、紧急、消极影响的风险，必须立即采取科学的方式加以应对，尽可能减少和降低其可能产生的不良后果和消极影响；而对于部分相对影响较小、紧急程度较低的风险，可以暂时容忍，采取占用较少征管资源的方式加以应对。因此，风险等级排序的主要作用在于帮助税务机关根据客观征管资源情况，在已识别风险的情况下，对风险处理的先后顺序及应对方式进行综合判断，将需要优先应对的税收风险立即转入下一环节。
对税收风险进行等级排序，需要先建立风险评分体系。本文提出的风险评分体系从税务机关的角度选取风险评分体系中的主要指标，对税收遵从度进行综合评估。风险评分体系指标包括风险性质、风险缓急程度、税款流失发生概率、税款流失规模四个指标，其中前两个指标属于定性分析指标，后两个指标属于定量分析指标。
风险等级排序按照以下方法确定（如图2所示）：风险性质是前置指标，优先于其他三个指标。如果风险性质非常恶劣，涉及逃避缴纳税款、逃避追缴欠税、骗税、抗税、虚开发票等税收违法行为，则直接判定为高风险等级。如果风险性质比较恶劣或不太恶劣，则继续进行等级排序。
在进一步的等级排序中，税务机关根据风险评分体系中各指标与税收遵从度的关联程度对指标赋予不同的权重，以权重值的高低反映风险评分体系中各指标作用的大小。在定量赋值的基础上，以单个纳税人为评分对象，对其所有风险评分体系中指标的分值进行加总，得出该纳税人的风险得分（如表1所示）。
风险评分体系采用百分制，即满分为100分。计算公式为：
风险得分rs=∑指标权值×单项得分
按照风险得分，将风险等级划分为高、中、低3个等级，针对每个等级采取不同的风险应对方式（如表2所示）。
在对税收风险进行等级排序后，需要对风险实施进一步控制和应对。风险应对的方式包括税务稽查、纳税评估（含税务审计或反避税调查，下同）、风险核查或提示提醒。纳税人拒不遵从税法属于高风险，需要对这部分纳税人采取税务稽查的方式进行应对。不愿遵从但如果税务机关加以关注就遵从或愿意遵从但不会主动遵从属于中风险，需要采取纳税评估的方式进行应对。努力遵从税法但是由于不了解税收政策、征管制度等客观原因而难以完全遵从的纳税人为低风险，需要采取风险提示、核查等方式进行应对。
（三）最优流程论
最优流程论认为税收风险管理流程始于隐性风险的发生或存在，终于隐性风险的降低或消灭，并由风险识别、典型调查、等级排序、风险应对、回归分析5个相互关联的环节形成良性闭环运行系统（如图3所示）。税收风险管理的最优流程，不仅能够迅速应对和化解税收风险，减少税款流失，提高纳税人遵从度，还能够优化资源配置，科学利用税收征管资源，减轻其他部门的负担。
深圳国税的风险管理流程始于存在的隐性风险。业务部门对隐性风险进行识别和分析，从而将其转化为显性风险。此时，就完成了风险识别的第一个目标，即发现可能存在税收风险的领域。风险识别的第二个目标——确定税收风险与哪些纳税人有关，需要由风险分析部门来完成。风险分析部门依托计算机系统和税收数据，就发现的显性风险分析全市范围内的纳税人遵从状况，扫描出风险纳税人清册。业务部门和风险分析部门的分工是由二者的比较优势决定的，能够最大程度地优化资源配置。业务部门专攻某一税收领域，对自己管辖的领域涉及的税收政策及税收实践研究最为透彻，更容易发现隐性风险，而风险分析部门掌握全市范围、各个税种、全部行业纳税人的税收数据，具有数据和分析技术上的双重优势。
在完成风险识别之后，还需要经历典型调查和等级排序这两个环节，才能完成从显性风险到风险任务的跨越。
典型调查是深圳国税的做法区别于一般税收风险管理理论的独特之处。一般税收风险管理理论在风险识别这一环节之后，就直接进入等级排序的环节，而深圳国税在这两个环节中间增加了典型调查作为承上启下的环节。典型调查是指由风险分析部门按照一定比例从风险纳税人清册中随机选取部分纳税人作为样本，就涉及的显性风险对纳税人进行深入调查，验证风险是否确实存在、风险的性质如何以及根据显性风险建立的模型是否准确。典型调查可以采取案头审核分析、实地核查、约谈、要求纳税人提供资料等手段。如果经过典型调查，确认存在显性风险，则进入等级排序环节；如不存在显性风险，则需要回到风险识别环节，对模型指标进行修改和调整。典型调查能够提高风险识别的准确率，减轻风�...